市场的不充分认为公共政策干预有理的主要依据是市场结果存在着频繁的、大量的缺陷。
然而，这一论据不是政策制定或政府干预的充分条件，只是必要条件。
一个世纪以前英国经济学家亨利?西奇威克（Henry Sidgwick）所作的评论几乎再合适不过了：不能认为，缺乏政府干预的不干涉主义无论何时都是合适的；而在任何特殊情况下，政府干预所产生的不可避免的缺点也许比私有企业的缺陷更严重①。
政策制定恰恰要求把市场造成的实际缺陷与非市场尽量提供的补救措施的潜在缺陷相对比。
有关市场缺点或失灵的病理学在为政府的成功开药方方面只能提供有限的帮助。
但是，如何判断市场结果的成功或失灵呢？尽管有时含混不清，但两个宽泛的标准通常被正确地运用着：效率和分配公平。
如果市场产生的等量的总收益不能以更低的成本获得，或者说，如果更大的收益不能在等量的成本下产生，那么，市场结果就能够被称之为是有效率的；在其中任何一种情况下，所产生的总收益必须超过总成本，那么，结果才被认为是有效率的。
效率因此就像是做一件工作的不同方式之间的竞争：如果市场能够以比其他制度安排（institutional arrangements）更低的成本完成任务，或者能够以同样的成本获得更高的效率，那么，市场相对而言就是有效率的；反之，如果其他制度安排能够以更低的成本完成任务，或者能够以同样的成本获得更高的效率，那么，市场相对而言是低效率的。
这个标准界定了配置的或静态的效率。
它能够以各种方式被扩展到其他类型的效率，并增进其他类型的效率。
例如，动态的效率——在熊彼特的著作中尤其被强调——与自由市场或其他制度安排促进新技术的能力有关，这些新技术能够降低成本，提高产品质量，或者能够创造新的适销对路的产品，并且以比其他方式更低的成本来完成这些事情①。
X效率——哈维?莱本斯坦（Harvey Leibenstein）所造的一个术语——与自由市场或其他制度安排的下述能力有关：通过促进组织改进，激发工人和管理者的动机，全面改进经营决策（包括招工和解雇、升迁、工资和红利、工作场所的安排、设备、停车场等等），降低成本和提高任何现有技术的生产率①。
市场在多大程度上能够比其他制度安排更促进这些成果，决定了市场比其他制度安排在多大程度上是动态效率还是X效率。
为判断市场造成的结果分配公平（outcomes distributional equity），尽管援用了第二个标准——超过了微观经济学的常规范围，但这个标准对可选择的公共政策的制定、评价和实施具有深远的意义。
经济学家们在解决分配这一难题时，不会比解决相对严密的效率问题更轻松。
例如，处理赋税归宿（tax incidence）问题仍然是公共财政领域的中心问题，赋税归宿说到底属于分配问题。
然而，即使在这种情况下，经济学家们也通常是站在把对经济效率的负面影响降到最低限度的立场上来评价可选择的再分配和税收项目。
在实际的公共政策领域——无论是与教育、能源、住宅、外贸有关，或是甚至与防务政策有关——与对市场结果的功过作出判断的效率问题相比，分配问题通常更有影响。
正如雅各布?维纳（Jacob Viner）观察到的，政府对自由市场的广泛干预已经造成……相当程度的对现行收入分配不满这一结果……除非自由市场在人们能够接受的‘分配正义’（distributive justice）的背景下运作，否则没有一个现代人会对自由市场抱有热情②。
市场失灵（2）甚至当分配公平（distributional equity）的极端重要性得到公认时，问题依然存在：应该用什么标准来评价它？答案将是非常不同的，而且常常是模棱两可的，这取决于在何种意义上来解释公平：是结果相等还是机会均等？是横向公平还是纵向公平？是马克思主义意义上的公平还是《旧约全书》或《新约全书》意义上的公平？或是在考虑给那些受到更多优惠的人任何进一步的改善之前，先保证弱势者的境遇得到改善①？众所周知，大量的文献已经表明：市场也许既不能产生最佳的（高效的）经济效益，也不能产生理想的（公正的）社会效益②。
尽管有关这个话题的结论还没有写，但公认的市场失灵理论的要点还是值得概括一下，作为后面讨论非市场失灵的背景③。
市场失灵的类型市场缺陷或失灵的根源或类型有四种。
我交替使用缺陷（shortcomings）和失灵（failures）两个术语，严格地说，缺陷一词具有更宽泛的意思。
大多数经济学家都情愿把市场失灵限定为偏离帕累托效率的结果（Pareto-efficient outcomes），因此，除有关分配影响效率的内容之外，他们不把分配问题包括在内。
相比之下，许多非经济学家（甚至还有一些经济学家）认为，分配优先于，或应该优先于效率，他们之所以挑市场的错，确切地讲，是因为市场在赋予这种优先权上的失灵①。
学科的正统性和实用性之间的选择对我而言是清楚的，因而本书把对分配问题的思考放在市场缺陷或失灵的范围内。
外在性和公共产品只要经济活动造成因某种商品供应不足而引起对其他有关商品的需求（spillovers），无论收益或是成本，它们各自并未被生产者占用或来自生产者，那么，从先前对配置所界定的意义上讲，市场结果将不是有效率的。
因为这些外在的收益或成本并没有进入生产决策所依据的核算之内，与社会效率产出水平相比，（纯）收益的外在性产生得越少，（纯）成本往往产生得越多。
教育就是被公认为为整个社会带来积极外在性（收益）的一个例子，除非收益由接受者直接获得。
如果市场未被激发起来，那么它就有生产不足的倾向，而这些外在性为政府弥补这种倾向所进行的干预——通过财政拨款，或直接的公共部门的产品或规章——提供了依据。
其他的积极外在性的例子是由致力于研究和发展的活动或探索而产生的知识和技术所提供的。
就这些收益外在于、而且并不为因此而承担相关成本的企业所占有而言，这些企业和其他企业将在研发（R&D）上将投入降到最少。
因此，除非政府通过资助或其他手段激励这些行为来进行干预，否则市场将再次不能够遵循配置效率的标准。
此外，就动态效率——新产品和程序的开发——也依赖于知识和技术的创新而言，无拘无束的市场也将达不到这个标准。
飞机和其他工业活动的化学性物质和噪音排放是消极外在性（成本）的例子。
它们的存在为政府弥补市场在这种情况下生产过剩的倾向所进行的干预——通过税收或直接调控——提供了依据，因为不然的话，外在性不会被重视。
与外在性相关的私人产品（private goods）能够与公共产品（public goods）区别开来：一旦大多数与产出相关的收益或成本分别由生产者获得或支出，尽管有些并不如此，私人产品便将发挥作用；一旦行为的大多数结果由不可占有的收益（例如，国家安全，这是真正典型的公共产品的例子）或不可获得的成本（例如犯罪，典型的公共丑恶）组成，后者（公共产品）便将发挥作用。
市场失灵（3）在与外在性相关的不可占有的结果（收益或成本）和与公共产品相关的共同的或集体的消费之间能够作出区别。
在后一种情况下，结果被全体所享有或利用。
因此，不可占有性（nonappropriability）内在于公共产品之中。
然而，公共产品的观念还能够被看做具有极大外在性的私人产品的极端案例。
与某些化学处理工厂有关的水污染就说明了这后一种情况。
由此观之，外在性是一个比公共产品更普遍的概念①。
罗纳德?科斯（Ronald Coase，1960）对由外在性造成市场失灵的观点提出了一个有力的反驳。
科斯认为，假定始作俑者和把外在性实际带入市场的接受者之间能够达成交易或契约，外在性并不必然导致市场失灵②。
他争辩道，那些外部成本（诸如由化学性物质或噪声排放而造成的外部成本）的受害者通过出资使外在成本的始作俑者来终止或减少有害行为（例如制止或降低排放），能够使他们真切地感受到这些成本。
一旦成交，继续排放则变成一种实际的成本，因为作恶者将失去所开出的付款，除非他终止招人反对的行为。
因此，在鱼和熊掌兼得的努力之中，一个理性的、冷静的和精明的消极外在性的始作俑者将试图减少这种外在性。
例如，为了达到这个目的，在没有付出代价——已经通过受害者的支付而变得明确的情况下，始作俑者将考虑采用不同的化学工艺，或遵循不同的流程，或开发适宜的、能够使其继续生产活动（这是排放的首要原因）的新技术。
不幸的是，科斯强有力的理论论证陷入了严重的实施难题之中。
麻烦在于，他所设想的消极外在性的始作俑者和受害者之间的那种交易或契约很难达成①。
实际上，完成作恶者和受害者之间，或施惠人和受益人之间这种交易的困难（这意味着成本）如此之大，以至于根本形不成契约。
然而，就这些艰难的交易成本能够被避免或克服而言，市场能够克服外在性并且继续有效地发挥作用。
在那种情况下，由已经调整的、并且现在再一次产生效率的市场结果所形成的利益分配将被改变。
在假定的交易中，先前外在性的受益者或受害者为了避免消极的外在性或维持积极的外在性，将不得不各自放弃某些收入。
因此，市场结果的效率将被保持，而其分配公平也许被扩展，也许被减少，这将依赖于所应用的公平标准。
（参见下面有关分配公平的讨论。
）递增回报只要经济活动服从于递增回报和递减边际成本，市场将再次不能够产生有效益的结果。
在递减成本的条件下，最低成本的生产方式将由单个的生产者实现。
因此，一个自由的市场将导致垄断。
假设垄断者不能够在要价上对不同的买主区别对待，并且因此市场上由一种单一的价格主导着，那么，无论从静态上讲还是从动态上讲，结果将都是效率低下的。
从静态上讲，结果之所以将是效率低下的是因为生产数量将更低，并且由垄断者所索取的利润最大化的价格将会更高，超过生产成本所要求的价格；从动态效率上讲，正如前面所阐述的那样，结果将也是不理想的，因为与在一个更具竞争性的体制下也许会成功的动机相比，一个安安稳稳且不受挑战的垄断者的创新动机将会更弱。
只要递增回报存在，各种类型的政府干预也许正是为了改变市场结果：（1）通过对自然垄断（例如公用事业）的直接作用或规范调控，把价格或允许的资本回报率预定在更加接近竞争环境下的一般水平上；（2）通过法律的保护以防某单一企业赢者通吃并且鼓励竞争（例如通过反托拉斯立法）。
尽管这种类型的干预试图接近有效率的结果，但理论上手段与目的不匹配①。
市场失灵（4）经济学最近的进展——可竞争市场理论（the theory of contestable markets）——表明，即使在递增回报和垄断盛行的情况下，也还维持着垄断者追求有效的（或接近有效的）定价和生产决策的强烈趋势，从而避免或减轻这种原因市场失灵的影响。
威廉?鲍摩尔（William Baumol）已经发展了可竞争市场理论，而数十年前，法国经济学家弗朗索瓦?佩鲁（Franois Perroux）就已经预见了这一理论。
佩鲁认为，如果市场对新进入者开放，并且没有什么障碍和限制进入成本，垄断者将受到可能进入的竞争者（潜在对手）的制约，他们将争夺垄断了的市场，除非利润边际一直低而产出量一直高②。
因此，只要准入的门槛低，垄断者利益的生产或服务的提供就不必然意味着它将能够利用垄断权。
以航空为例，甚至服务较差航线上提供服务的垄断者都已经不能索取垄断价格，因为潜在进入者和竞争者的存在已经迫使现有垄断者放弃这样的做法。
因此，在违背航线规则之后，服务较差航线所索取的价格，与服务好并且完全竞争的航线相比，并不具有垄断价格或垄断利润的特征①。
甚至就熊彼特的动态效率的标准而言，递增回报和垄断的市场结构也许并不像通常所设想的那样，远远偏离所希望达到的创新和提高生产率的目标。
这里，由潜在的进入者（竞争者）所造成的市场竞争的影响也许再次把强硬的规则强加在垄断者的头上，迫使他们保持高水准的研发（R&D），并维持高速的创新，以便保护他们目前垄断的市场。
潜在的竞争也许因此对实际的竞争具有类似的影响。
在漫长的诉讼之后（在此过程中，巨大的公司被裁定违犯反托拉斯法），美国电话电报公司（AT&T，American Telephone & Telegraph Co.）的失利提供了前述的两种市场失灵——外在性和递增回报——冲突之间的一个有趣的案例。
为了矫正市场失灵的一个根源（递增回报），法院也许已经制造了另一个根源（外在性）。
因为意识到在一个面临递增回报的行业（通讯）中缺乏有效的竞争，法院已经用从进行研发和创新而获利这种状况来替代它，以前大部分利益都被巨头AT&T内化了，而现在大部分利益都向外流向了行业已被分割成的七八个区域性公司。
因此，对通讯业新的竞争实体而言，在研发和技术进步（就像AT&T以前所做的那样）上的进取心就被削弱了。
各种阻碍也出现了，因为研发而产生的外在性：竞争者能够搭由任何一家企业承担研发费用的便车。
相比之下，当AT&T控制整个市场时，研发和创新的结果由单一的公司独自内化，它既产生这些结果，也从中受益。
因此，避免了搭便车问题。
同时，当每一个新的区域性公司与其他公司竞争以占据更大的市场份额时，AT&T的败诉也许能激发起技术效率和X效率。
因此，败诉判决一方面可以通过增强竞争而促进技术进步；但另一方面，同样的判决也可以消弱这样的进步，因为随之产生的外在性和搭便车问题会削弱研发和技术创新的动力。
AT&T的案例代表了公共政策领域一种常见的现象。
由旨在纠正一种缺陷而引发的公共政策努力也许恰恰引发了作为副产品的另一种缺陷。
在通讯业中建立起来的市场结构改变的情况下，将如何计算市场失灵的这两种根源——外在性和递增回报——之间的利益平衡，还要拭目以待。
市场失灵（5）市场的不完善只要完全市场的价格、信息和流动性特征与实际市场的一般特征具有实质性差别，由这些市场而导致的结果将是不会有效率的。
这里，政府干预的理由再一次出现了。
只要价格和利润率因为某种原因并不表示相对短缺和机会成本，只要消费者并不是平等地拥有生产和市场信息，只要所有的生产者并不能平等地获得有关市场机会和生产技术的信息，或者只要生产要素的运动取决于生产者对这种信息的依赖能力上，那么，市场的力量将得不到有效分配，而且经济也将低于其产能水平之下。
而这些前提条件大量地存在于欠发达国家的经济之中，并且确实是更发达国家经济中没有遇到的。
的确，尽管这些不完善在某种程度上存在于所有的市场之中，但在相当大的程度上，它们突出地存在于某些市场中。
在这种情况下，公共政策则意味着即便不能削除，也是为着减少这些缺陷：促进信息的有效性、降低准入和流动的门槛，等等①。
然而，一旦发挥市场有效功能的众多条件不存在，改善某些（市场功能）将并不必然提高整个市场的效率。
结果，市场缺陷的政策内涵也许是含糊不清的②。
专利的法律保护是一种市场不完善甚至会促进市场效率低下的例子。
在这种情况下，市场不完善限制了对专利而产生的技术信息的获取，由此造成了短期的效率损失，因为那些不拥有专利的公司，由于他们不得不支付的拥有和使用专利的价格（专利权税），在获取改进的技术信息方面受到了限制，消费者也因此在短期内享受不到好处。
然而，专利限制的目的就是为了激励技术革新，从而长期地促进动态效率。
但前提是：由增强激励并最终推动动态效率而带来的长期收益，将超过由减少了的配置效率而造成的短期损失。
在欠发达国家，市场不完善的范围和程度——有时甚至完全缺乏起作用的市场——常常被当做政府主导和控制经济的理由，认为需要政府的强大动力（big push）来弥补市场的种种不充分。
当然，这些国家中，市场不完善大量存在着，比较突出的有：与经济相关的信息的获取受限、生产要素流通不畅，价格和利润率失真，等等。
尽管有这些特征，一个明显的事实却是：为数不多的相对成功的发展中国家和地区——中国香港、马来西亚、新加坡、韩国和中国台湾——已经从限制政府在经济决策中的作用的决策和政策中获益良多，代之以允许市场——尽管有其各种不完善和缺陷——在决定资源配置中发挥主要的作用①。
分配公平正如上面已经指出的那样，大多数经济学家都把分配效应（distributional effects）排除在有关市场的成功或失灵的判断之外。
在教科书的用法中，市场失灵一词通常被限定为偏离竞争均衡和严格有效的（帕累托—有效的）结果；而从狭义上讲，市场失灵尤其把这种偏离排除在分配公平之外。
然而，这种排除通常伴随着承认：甚至是功能优良的市场的分配结果也许与社会公认的公平标准不一致，或与社会偏爱缩小收入和财富分配中的过度差别不一致，众所周知，需要在效率与公平之间进行权衡（trade-off）的地方，民主制度中的社会共识经常是为放弃一方的某些事物、实现另一方更多的事物做准备①。
在福利经济学中，在考虑达到所希望的再分配——使因再分配的收入和置换作用而造成的配置畸形最小化——中不同再分配标准（例如收入税、消费税、补助、失业救济和收入转移等）的相对效率时，才涉及到这种权衡问题。
从一个角度看，把分配不公当做市场失灵的一个例子在理论上是正确的。
由此观之，收入分配是一种特殊类型的公共利益（public good）。
自由发挥作用的市场不会产生公平的再分配，因为慈善业所产生的利益不属于捐赠者，也不为捐赠者独占，而是由整个社会加以实现的。
如果让市场放任自流，那么，因为通常与外在性、公共产品和市场相关的搭便车问题，与社会所希望的效率相比，市场将因此产生效率更差的再分配②。
考察分配公平的另一个视角与严格意义上的市场失灵完全无关。
从这个方面看，上面提到的均衡再分配不论就哪一个伦理规范而言，也许都是十分不公平的。
即使市场能够克服早前所描述的狭义失灵类型，但从或多或少的这样的规范的角度看，它的分配结果在社会和伦理方面也许仍然是不被接受的①。
根据这些理由，甚至功能完善的市场的分配结果也能够被理直气壮地加以批评。
雅各布?维纳几十年前就指出，能否接受现代民主社会中的市场，最为关键的是看这样的市场在普通的分配正义的框架内与全体选民有保留的满意（tolerably content）的事物共存的程度②；而且，与关注效率问题相比（即利益和成本有多大），大多数公共政策决策通常恰恰更关注分配问题（即谁得到利益、谁支付成本）。
因为本书的主要目的是把市场缺陷与非市场矫正的缺陷进行对比，分配不公将被包括在过错之中。
非市场失灵：供求条件（1）。