① 《大清德宗实录》，卷 548 第 4 — 5 页；艾尔斯：《张之洞与中国的教育改革》，第 233—234 页。
② 参看汪一驹：《中国的知识分子与西方，1872—1949 年》，第 61、63、68—69 页。
教育改革的成效究竟如何？根据学部的统计，在 １９０４ 年学堂总数为 ４，２２２ 所，学生总数为 ９２，１６９ 人；在 １９０９ 年学堂为 ５２，３４８ 所，学生为 １，５６０，２７０ 人。
③这些数字表明学校教育有惊人的发展。
然而随着这种发展，教育的内容是否有任何实际变化，这还是有疑问的。
首先，由于难以得到合格的新式教育的教师，在大多数新式学堂里不可避免地仍然按旧课程教课。
１９０９ 年，在教初等小学堂的教师中，百分之四十八是有传统功名的人，他们是毫不了解新式教育的。
这就说明为新式学堂获得新教师是多么困难了。
其次，几乎所有私立学堂都由绅士－文人所办，而且大部分公立学堂也是由他们发起而开办的。
然而绅士阶级基本上反对政府废科举、建学堂和鼓励出国留学的政策。
他们有许多理由来反对。
绅士们在地方上享有种种特权，这并非因为他们富有和出身于望族，而仅仅是因为他们曾经科举及第。
废除科举就意味着他们的特权要消失。
此外，由于他们的子弟通常准备参加这种考试，所以科举的废除将会毁坏所有绅士家庭所享有的和期待着享有的那些特权。
因此，绅士－文人作为一个阶级，是始终反对废 除科举的。
但清政府终于还是公布了废除科举的法令，此后绅士们机敏地停止了反抗，另辟办学堂以保存他们特权的新出路，因为学堂也能授予毕业生进士、举人和生员的学衔。
绅士家族送其子弟入学，希望以此保持他们的特权；因此他们非常热衷于开办学堂，甚至不惜自己花钱来办。
第三，新制度中尽可能地保留了旧东西。
例如，由皇帝从高级官员中任命最后考试的总监，让他与学部大臣或督抚一起主持考试，然后对考试合格者授予功名。
显然这一程序和以前的程序并无二致。
学堂与科举考试仅仅一词之异而已。
儒学仍然被认为是学业的基本内容，即使在新式学堂中也不得忽视。
①每月的初一和十五学堂要举行一次祭孔仪式，而且很多学时花在阅读和讲授经典著作上。
以初等小学堂为例，在每周三十个学时当中，有十二个学时是朗读和讲解儒家经典。
一年级学生每天要读《论语》和《孝经》四十个字；二年级学生每天要读《论语》、《大学》和《中庸》六十个字；三年级学生每天读《孟子》一百个字；四年级学生读《孟子》和《礼记》一百个字；五年级学生读《礼记》一百个字。
除所有这些规定之外，还有两个学时的修养课，它是一种儒家的教育方法。
显然儒家学说是被强调的；甚至学习的方法也是老一套。
在学堂的礼堂和课室中都贴有雍正皇帝的《圣谕广训》，每月初一由大家齐声朗诵，而且被用作教官话的课文。
这些都说明了传统的民众教育或对③ 《第三次教育统计图表，宣统元年》。
① 关于此时期的新式学堂章程，参看张百熙等人的《奏定学堂章程》。
研究新式学堂的主要著作有苏云峰的《张之洞与湖北教育改革》。
乡民的教导（即乡约制）这时改由新式学堂来负责的情形；与此同时，还通过口语的标准化来试图统一国民的思想感情。
政府当局对于任何新鲜事物都是极端慎重的。
例如在初等学堂不教外语，因为害怕孩子们在幼年学外语会忽视传统的学业。
此外，还认为不应使用外国术语，因为这样就不可能保持中国语言的纯洁性和坚持正当的学业。
举例来说，诸如社会、影响和牺牲这些术语不久前从日本传入，但这些近代术语的意思与原来汉文的涵义不同。
另外，团体、国魂、膨胀、舞台和代表这些术语此时已经流行，但它们被认为是不优美的，因为它们原来不是汉文的词汇，而是日本人创造的。
①所以这类术语不该使用，免得使中国语言陷入混乱。
还强调在学习外国的政治和法律时宜看全文，而不是学习其细枝末节。
政府解释说：外国之所以富强者，良由于事事皆有政治法律也。
而中国今日之剽窃西学者，辄以民权自由等字实之。
殊不知民权自由四字乃外国政治法律中半面之词。
外国所谓民权者，与义务对待之名词也。
所谓自由者，与法律对待之名词也。
法律义务者，臣民当尽之职；权利自由者，臣民应享之福。
不有法律义务，安得有权利自由？②政府之所以对这些词语特别加以阐明，是因为它害怕学生们可能会反对它而闹事，会蔑视皇帝的权威和不分轻重地一味坚持他们的权利。
妇女不许受新式教育，因为在中国，男女在公共场所是严格隔离的，决不允许他们一起上学堂，也不许在大街上一起行走；如果妇女阅读太多的西方书籍，使她们误入歧途而模仿外国的风习，那就会贻害不浅；如果竟然发生这类情况，她们就会开始闹婚姻自由而无视父母和丈夫的权威了。
然而，妇女需要受教育的必要性在 １９０７ 年还是得到了承认，于是制订了关于女子师范学堂和女子小学的章程。
③即使如此，妇女受教育的目的也只限于培养贤妻良母和一些教师而已。
男女平等和婚姻自由仍旧被否定。
结果，甚至受初等教育的男女儿童也要分校就读，而且妇女不得参加政治集会。
在初等小学堂、中学堂和高等学堂中都有军事训练课。
在高等学堂中，增加了三学时的军事学，讲授不同国家的军事制度、军事史和战略。
与政治学和法律一样，军事学也只有官办学堂才有。
这些课程私文学堂是不准开设的，这件事表明政府是多么怀疑人民办事的动机。
从以上各点看来，人们会怀疑政府办新式教育的态度会认真到什么程度。
政府诸公可能并不认为官办学堂教育实际上是可取的，而是勉强采纳了这种新制度，因为它不仅已由立宪派康、梁等人要求过，而且各省督抚也提出过这种要求。
正象 １９０４ 年皇帝批准的《奏定学堂章程》所说的那样，新① 《学务纲要》，载《奏定学堂章程》，卷 1 第 10 页。
② 《学务纲要》，载《奏定学堂章程》，卷 1 第 12 页。
③ 参看李又宁和张玉法编：《近代中国女权运动史料》，第 2 册第 974—989 页。
制度的目的是要培养尊崇孔教，爱戴大清国的人。
①这里不是不可能把大清国解释为中国，但是它似乎更可能指满洲王朝。
不妨考虑以下的事实：即法律、政治和军事学在私立学堂被禁止讲授；而教育的目的正如在 １９０６ 年所宣称的那样是谆谆教诲忠君、尊孔、尚公、尚武和尚实，其中以忠君为最高美德。
换言之，清政府开始办学堂教育是很勉强的，是受外界压力的结果，它的目的并非培养宪政时代的一代新人或者能使国家臻于富强的人民，而是培养一种热爱清王朝和始终忠于清帝的人。
事态的发展与清政府袞袞诸公的意图恰恰相反，反满运动在学生之间扩大了。
１９０７ 年，政府禁止学生干政或集会，而且对此三令五申。
结果国内学堂中的反满运动一般说来是被镇压下去了，但是在留日学生中间却发展了起来。
在义和团事件之后清政府推行改革计划时期，它极力鼓励到日本留学，于是留日的中国学生逐年递增无已。
至 １９０５ 和 １９０６ 年，人数曾达到大约一万人（参看第六章）。
在日本比较自由的环境里，中国学生对清朝的批评要尖锐得多，而且加入立宪运动或革命运动的人数也逐年增加，在日俄战争之后尤其如此。
面对这个问题，１９０２ 年，北京派遣一位中国留学生的监督到日本，１９０３ 年，发布章程禁止留学生议政，不准出版有关政治的报章杂志或者作任何会影响公共道德或扰乱社会秩序的事情。
中国政府要求日本政府协助管制中国学生。
东京对此作出了反应，它在 １９０５ 年发布了关于招收清国人入公私立学校的规定。
日本政府的这一行动引起了留日中国学生的极大愤慨。
①不久，中国政府就不依靠日本政府的协助而自己采取更直接的行动。
１９０６ 年 ２ 月，它拟定一项决议：凡派去日本留学的，只限于那些擅长中文并精通儒家经典的学生。
１２ 月，中国驻日公使被任命为留日中国学生总监督，使之可能进行更严密的监督。
但是，无论清政府如何试图加紧控制留日中国学生，其结果恰好与愿望相反。
控制愈严，学生中的反满情绪就愈强烈。
最后，在日本的中国学生团体自然而然地成了反清运动的核心。
① 《各学堂管理总则》，载《奏定学堂章程》，卷 5 第 8 页。
① 实藤惠秀：《中国人赴日本留学史》，（1970 年修订本）第 461—463 页。
军事制度的改革清政府的主要改革之一就是要整编腐化堕落的旧式军队和建立一支强大的新式军队。
正规军队由八旗和绿营组成，但是到了十九世纪，尤其是绿营军已无甚战斗力了。
结果，政府不得不临时招募军队以对付起义和抗御外国；这种权宜措施现已成为正规的办法了（参看上卷第六章和第九章，以及本卷第四章）。
在起义被镇压下去之后，有些新军被遣散，但它们大部分被保存下来，最初被称作勇营，后来被称作防营。
（几年来军队的名目层出不穷，甚至比军队本身增长得还要快。
）然而中法战争和中日战争证明它们已腐败无能，不再有战斗力了。
１８９５ 年中国的战败，使清朝清醒地认识到非常需要训练有素和具有西方装备的军队。
结果，继李鸿章之后统率北洋军队的袁世凯在华北着手组织一支新建陆军，张之洞也在长江地区组织了他的自强军。
两支军队都是洋式的。
义和团事件的经验进一步表明需要这样的军队。
①因此，在 １９０１ 年，清政府命令各省巡抚改建各该省兵制。
与此同时，政府取消了旧式武举，而在各省创办武备学堂。
它们的毕业生就被任命为新军的军官。
同时在 １９０１ 年，决定取消百分之二十或三十的绿营和半正规的防勇。
然而，除非建立有效的中央控制，否则就不可能建立一支拥有西式装备和受过西式训练的军队（这种军队称作新军）。
不然的话，各省新军只会加强各省督抚的力量而威胁中央政府。
因此在 １９０３ 年，政府在北京设立练兵处，作为在全帝国招募和训练新军的中央机构。
这样做的目的，是企图由中央控制各省已招募和训练的新军。
１９０４ 年，政府决定改建整个兵制，并把新军建成三十六镇，归练兵处控制。
为了为新军训练军官，政府决定派遣学生到日本士官学校留学，并建立一种军事学堂的制度，它将从开办初级军事学堂开始，直到成立武备学堂为止。
新军共三十六个镇，每镇有官兵 １２，５００ 人，总数将有 ４５０，０００ 人，组成常备军。
除此之外，还组成了第一次征用的续备军和第二次征用的后备军。
常备军的服役期为三年，三年后其士兵遣散回籍，并再接受三年非经常性的训练和少量津贴。
这些士兵就成为续备军。
然后又成为后备军，接着再服役四年，并接受更少的训练和更少的津贴。
后备军服役期满后，士兵将恢复平民身分，不再履行军事方面的义务。
①征兵被看作理想的办法，但暂时还是决定在自愿的基础上征募士兵。
同① 关于开始于 1901 年的军队的改革，参看鲍威尔：《1895—1912 中国军事力量的兴起》，第 4 — 7 章；麦金农：《袁世凯在天津和北京：他的力量的源泉与组织》（加利福尼亚大学，1971 年博士论文）。
关于1895—1901 年时期军事改革的重要背景材料，参看刘凤翰的两部专著，《新建陆军》和《武卫军》。
① 参看麦金农：《北洋军、袁世凯与近代中国军阀割据的起因》，载《亚洲研究杂志》，卷 32 第 2 期（1973年 5 月）第 405—423 页。
时，准许当兵的资格也被规定得比较严格。
从前，任何志愿服役者，不问其经历、家庭出身、职业或年龄，都可以当兵。
而现在只有二十岁到二十五岁、身体健康、在本省居住和有家的人，才有资格当兵。
有鸦片烟瘾的人和那些屡次触犯刑律的人一概不准入伍。
通过对三十六镇新军规定这些征兵标准，代表中央政府的练兵处力图对新军进行一定程度的控制。
然而，当时的其他兵种仍归兵部节制。
因此，在 １９０６ 年政府改组时，兵部与练兵处合并成为陆军部，由它统率帝国的全部陆军。
满洲人铁良被任命为陆军部尚书，另两位满人被任命为左右侍郎。
这样，陆军完全归满人统率。
在这次改革之后不久，陆军部立即合并了袁世凯手下的北洋军四个镇，只给他留下了两个镇（第二和第四镇）。
中央政府直接控制军队是前所未有之举。
陆军部这时统率了帝国最强的北洋军六个镇中的四个镇，这也是划时代的事件。
②清政府在这一成就的鼓舞下，推行了一种把全部军队控制在满人手中的政策。
１９０７ 年，湖广总督张之洞和直隶总督袁世凯被调到北京任军机大臣。
军机大臣的职位当然要高于总督，但是他们的提升意味着他们不再能直接统兵。
这两个统率最强大的帝国军队的人，就这样明升暗降地被剥夺了权力。
①最后，在 １９１０ 年，北洋军队全部六个镇都被置于陆军部的直接统驭之下。
１９０８ 年光绪帝薨，年幼的宣统帝（溥仪）登极，而其父醇亲王第二（载沣）成了摄政王和朝廷上最有权势的人物。
醇亲王一就职就建立起一支新的宫廷卫队禁卫军，并委托他的兄弟载涛和另外两个满人毓朗和铁良进行训练。
１９０９ 年，诏书宣布皇帝是海陆军的最高统帅，由于皇帝尚在冲龄，醇亲王就对军队行使最高统帅权。
在这同时，海军也建立起来，还准备开始把军事管理与军事指挥分开。
１９１０ 年建立了海军处，１９１１ 年设立军谘府（不属陆军部）。
醇亲王委派他的弟弟载勋任海军处大臣；他的另一个弟弟载涛为军谘使。
这样，醇亲王就把帝国的全部军事力量掌握在他自己和他的亲兄弟之手。
②用这种方法，清朝先把军事力量置于满人手中，其后到宣统时期又置于皇室宗族之手。
可是清朝统治者在军事改革刚一开始，就已经计划重新训练八旗兵，而且还训练宗人和满洲贵族作为军官。
１９０３ 年，政府命令袁世凯和铁良在北京训练旗人。
这支军队后来成为新军的第一镇。
又在 １９０３ 年建立了陆军贵胄学堂，以便把王公贵族及满洲高级官员的子弟训练成为军官。
１９０８ 年，为了同样目的设立了一所海军贵胄学堂。
与此同时，政府派遣一些王公贵族去日本和欧洲考察他们的军事设施，并派遣他们的子弟去那些国家学习军事科② 参看麦金农：《袁世凯在天津和北京》，第 106—119 页。
① 参看贝斯：《1895—1905 年的张之洞与新时期的争执问题》，第 189—197 页。
参考书目该书所列时期为1895—1909 年。
——译者② 包遵彭：《中国海军史》，第 519—520 页。
学。
在晚清时期，八旗兵已与绿营兵一样腐败无能。
由于很多满人以当旗兵为生，政府并不削减旗军。
但在另一方面，因为绿营军由汉人组成，所以很早就计划予以裁减。
到 １９０１ 年，绿营军拟裁减百分之二十到三十，到 １９０６年，拟改编成巡警；然而这些计划并未完成。
１９０７ 年，决定把绿营军改编为巡防营：在和平时期，他们的任务是擒拿盗匪以维持治安；在战时，他们被动员作为新军的辅助力量。
①军事改革计划的进行已如上述。
但是归根到底，清政府是否可能建立一支既强大而同时又忠于清帝的军队呢？这确实是一个与教育问题非常相似的问题。
军事改革遇到很多困难。
首先，在中国，人们理所当然地认为好男不当兵，而那些临时被征募的兵通常又是破产的农民或流浪分子。
由于这种原因，在招募新军时，就不可能照章办事，即不许吸鸦片者和犯罪有案可查的人当兵，也不能只限于招募有家的当地居民。
这种理想主义的规章不可避免地被束之高阁；事实上，被遣散的绿营兵、乡勇以及破产的农民和流浪者纷纷参加了新军。
其次，军队建设很花钱，而清政府并无足够的钱财。
政府必须依靠各省巡抚的财政支持。
但是当北京企图集中军队的统率权时，各省巡抚却不愿与它合作。
实力派地方总督象张之洞和袁世凯等还在增加归他们指挥的军事力量。
结果政府对他们很恼火，终于剥夺了他们的兵权。
但与此同时，势力较小的巡抚们虽然不能象张之洞或袁世凯那样行事，但仍然能够妨碍新军的建设。
结果在辛亥革命爆发时，清政府并没有它所计划的三十六个镇，而只有二十个镇。
而且，反对政府军事改革的并不仅仅是汉族巡抚。
甚至陆军部尚书满人铁良，最后在 １９１０ 年也辞掉了陆军部职务。
为了削弱汉族官员的势力，他一直在进行有力的斗争，但他的辞职却是因为他不能遵循醇亲王以皇室宗族为中心的路线。
甚至在满洲官员之中也蔓延着不满情绪。
然而，新军对改变中国人对军队的传统观念有很大影响。
民族主义约在中法战争和中日战争时产生，通过义和团事件的经历以及俄国占领满洲和日本战胜俄国等大事而更形活跃。
在这种背景下，政府才把军职官员的官品提到与文职官员一样，才创办了军官学堂，并派遣学生到日本进行军事训练，而皇帝则成为帝国全部武装力量的统帅。
结果，普遍鄙视军人的倾向消失了，甚至在绅士队伍中也有志愿去当军官的人，在以前他们是根本不会想到这种可能性的。
这是一种很大的变化。
人民对军官态度的转变，自然也改变了他们对军队的态度。
在新制度中，作为一名军官，强健的身体和军事技术已经不够用了，他还必须拥有相当的学识。
候补军官被派遣留学日本，但他们在那里却被革命思想所鼓舞。
征募绅士当军官，同时又从本地居民中征募士兵，这样就使得各省的军队与各省督抚一样，都反对把军队集中到中央。
① 鲍威尔：《1895—1912 年中国军事力量的兴起》，第 247—249 页。
①结果，当辛亥革命爆发时，革命事实上是由新军发动的，而且大部分新军站在革命者一边。
支持清政府的军队主要是由绿营军改编的巡防营。
① 参看波多野善大：《新军》，载芮玛丽编：《革命中的中国：第一阶段，1900—1913 年》，第 365—382页。
立宪政体的准备工作１９０１ 年，清政府虽已开始了教育和军事改革，但是只是在日俄战争之后，才开始认真地考虑立宪政体的可能性。
②这次战争的后果产生了很大的推动力，因为它被认为是立宪政体战胜了专制政体。
中国人象亚洲其他民族一样被这次战争唤醒了，革命运动也被激起来了。
要求中国采用立宪政体以便成为富强之国的呼声越来越高。
由于象张之洞和袁世凯那样的地方实力派加入了这种大合唱，清政府再也不能置若罔闻了，１９０５ 年 １２ 月，清政府派遣以载泽为首的五位大臣出洋，到日本、英国、美国、德国和法国去考察它们的政府，并详细调查中国实行立宪政体的可能性。
１９０６ 年 ７ 月该使团回国，而每位成员都推荐立宪政体。
①海外的中国使节也齐上条陈说，宪法决不会损害皇室的权力，事实上它是维持皇室权力的最好手段。
因此，皇太后和皇帝召见醇亲王、军机大臣和内阁大学士、部院大臣中的当然成员以及袁世凯在颐和园会议，以讨论立宪政体的正反面的意见。
在这次御前会议中，庆亲王和袁世凯赞成采用宪法，但是铁良和荣庆反对。
最后，经过长时间的商讨，决定采取立宪政体。
１９０６ 年 ９ 月 １ 日，光绪帝在慈禧太后的指使下，命令京师和地方高级官员开始宪政的准备工作。
②问题就这样决定下来，于是准备工作就开始了。
行政制度的改革在清政府致力于实行立宪政体之后，它处理的第一个问题就是行政制度的改革。
③在义和团事件之后不久，政府已经开始了一系列改革，包括整饬吏治和改组过时的官僚机构。
但是这种努力遇到了很多困难。
造成许多官员贪污腐化和官僚制度落后过时的原因被认为有以 下 几点。
首先是存在着捐纳制度，特别是卖官鬻爵。
以前当政府需要额外收入时，它就临时求助于卖官鬻爵的办法，但是自从太平军战争以后，这个制度就成了一项长期措施。
结果官场中有很多人是以金钱或军功获得他们的官职的。
人们认为这种作法造成了大量的贪污腐化。
此外，高级文职官员并不熟悉政府的日常工作，这些工作实际上都经员② 关于清朝立宪主义者运动的总的背景，参看张玉法：《清季的立宪团体》，第 1 — 6 章；张朋园：《立宪派与辛亥革命》，第 1 — 3 章。
① 参看孙任以都：《1905—1906 年的中国宪政考察使团》，载《近代史杂志》，卷 24 第 3 期（1952 年 9月）第 251—268 页。
② 《大清德宗实录》，卷 562 第 8 — 9 页。
③ 关于一般制度问题的背景，参看临时台湾旧惯调查会编：《清国行政法》，第一部分。
在莫里森的《儒家官僚政治的现代化》（拉德克利夫学院 1959 年博士论文）一文中可以看到有关晚清行政改革的史料。
司胥吏之手处理。
关于公文的格式都有复杂的规定。
每个官署都有自己单独的一套簿籍。
对高级官员来说，由于他在一个职位上最多不过三、五年，所以就不可能掌握这些规章。
结果，他们别无选择，只能依赖年复一年在此工作的胥吏。
这些胥吏的社会地位很低，而且他们大部分得不到固定薪金。
当人们在诉讼和缴税过程中与这些胥吏发生关系时，后者就向他们收费以维持生计。
由于胥吏索取无度，这种费用就成为一种贿赂。
百姓深受官府胥吏勒索之苦。
此外，有很多官署几乎没有职守。
在中国，子女们被认为应遵循由父母规定的成例行事，因此，由历代皇帝设立的衙署即使在时移世易和需要改组时，仍然被保持了下来。
在这种情况下，旧的官署原封不动，而新的又单独成立。
例如清政府以四至六名内阁大学士配备的内阁作为它的中央行政机构。
在 １７２９ 至 １７３０ 年征讨蒙古人期间，雍正帝在他办公的宫廷附近设置军机处，以便让军机大臣（他们是从大学士和六部尚书中遴选出来的清帝的心腹大臣）在那里讨论军事机密。
这样，军机处开始是一个临时机构，它的所有官员都是兼职的，没有专任官员。
然而在战役结束之后，雍正帝并未取消这个机构，他继续与军机大臣商讨国家大事。
雍正之后的皇帝都沿袭这种做法。
这样，自设置军机处之后，内阁大部分职能都由它接办，使内阁几乎可有可无，但内阁并未取消。
的确，自从秦统一中国以来，尽管在历史过程中王朝兴衰不已，但每个朝代都自称是前朝的继承者，即使是在以武力征服前朝的情况下也是如此。
这样，秦代的官僚结构就被一朝一朝地、稍事更张地继承下来，一直传到清代。
简言之，中国的官僚机构从公元前三世纪，或至少从公元七世纪初直到二十世纪，基本上没有变动。
证据之一就是很多官署名称都是从古代沿袭下来的。
甚至更严重的一个缺点就是官员的职责不清。
在很多情况下这是由于在一个官署不止任命一位主管大臣所造成。
在内阁，有四至六员内阁大学士，军机大臣的人数在四至八名之间，而六部每部都有两个尚书。
总理衙门是应西方国家的要求而在 １８６１ 年设置的，总理大臣的人数不定，多达十员，在１８９４ 至 １８９８ 年期间甚至更多。
当一个官署里有那么多主管要员时，他们之中就谁也不愿意负责了。
不言而喻，每个人都力图把责任推给别人。
在历史上，中国政府历来在许多官署中任命两个以上的主管大臣，这样做无疑是为了防止大臣因专权而威胁帝权。
出于同样目的，清朝的总督和巡抚也以此种方式互相牵制，使之互相约束而不致让地方权力集中到一个官员手里。
１９０１ 年清政府开始改革时，它企图纠正这些积弊。
首先，决定简化各官署的公文形式，取消书吏。
捐纳制被废除，不过这种作法仍以不同的形式继续出现。
河东河道总督①和通政使司②的职位被取消。
詹事府③被并入翰林院。
① 这个官员负责河南省黄河堤坝的保护工作。
但是这项工作可以由该省的巡抚来照管。
② 这个官职始于明代，其职责是审查奏议，然后再呈送皇帝。
但是它引起很多批评，到清朝期间，它成了云南、湖北和广东的巡抚建制都被撤销。
④这些都是不必要的衙署。
在撤销某些有名无实的衙门的同时，政府又创设了一些新的官署。
首先是改组总理衙门后建立起来的外务部；总理衙门则是在 １８６１ 年作为军机处的一个机构勉强成立起来的。
因此它开始时只是一临时的官署，官署内有多达十人以上的兼任大臣。
因为总理衙门的地位是非正式的，西方国家感到与它谈判时有些不方便，因此在清朝于义和团事件中战败之后，就要求改组总理衙门。
这时外务部就成了一个常设的正式机构，内设一名大臣和两名副大臣。
这便开始瓦解了自隋唐沿袭下来的传统的六部建置。
新的外务部成了第七部，而且比其他六部的品级要高——这确实是个巨大的变化。
不久又进行了一次改革，即在 １９０３ 年由政府设立了商部。
在传统的中国，积极提高人民的福利使之生活比较充裕，并不是统治者的正业，所以政府往往并不为促进农业、工业和商业而操心。
但是，此时大家承认富国是为了强兵，而富国就需要促进农、工、商业。
１９０５ 年，设立了巡警部和学部（前面已谈过）。
此举是企图建立西方式的警察制度，并在 １９０６ 年决定从绿营中招募警察。
巡警部后改成民政部。
①在 １９０６ 年宣布准备实行宪政的方案后不久，对政治制度根据下列原则开始了进一步的改革。
首先是行政、立法、司法三权分立。
然而当时还没有立法机关，所以只对行政和司法机关进行改革。
其次，精简冗员，明确官员的责任。
②结果，下列改革措施得以实现。
（１）合并职能重复的官署。
太常寺、③光禄寺④和鸿胪寺⑤都被并入礼部；旧兵部、练兵处和太仆寺①合并成为陆军部；户部和财政处被改组为度支部。
练兵处和财政处的设立原来是为了集中军事和财政的管理。
自古以来，管理军事的官署一直是兵部，管理财政的官署则是户部，但它们现在已成为不必要的了。
它们并未被废除，不过把财政处与户部合并，练兵处与兵部合并，这在中国都是前所未有的措施，虽然对一个局外人来说，它似乎是势在必行的事。
（２）增加了一些中央管理机构。
邮传部建立了，刑部被改组成法部，它的职能则限于管理司法事项。
②这样，中央政府的部就变成了十一个。
自一个有名无实的官职。
③ 这个衙门负责与皇太子有关的事项。
由于清代后期的皇帝并不指定皇太子，詹事府便形同虚设。
④ 这些巡抚的衙门与总督的衙门都设在同一城市中。
① 《大清德宗实录》，卷 564 第 11—13 页。
② 《东华续录?光绪朝》，卷 202 第 12—14 页。
③ 负责祭祀皇家陵墓的官署。
④ 负责宫廷举行的宴会事项的官署。
① 负责繁殖和训练军马。
② 这点在前页注①引的诏书中已提到。
隋唐以来，中央政府机构就是吏、户、礼、兵、刑、工六部。
１９０１ 年增加了外务部，后来又增加了商部、巡警部和学部，而旧式的六部则仍予保留。
但是，１９０６ 年改革的结果，只有吏部和礼部保持它们的旧有名称。
传统的六部建置已经不复存在了。
（３）各部都建立单一的领导。
这是一个非常重要的步骤。
在此以前，清朝给各部都任命两位尚书，一般是满、汉各一人。
此法是使满人与汉人互相制约，但也趋向于使大臣们不负责任。
双头领导的废除明确了责任。
同时这也意味着满、汉族之间不同待遇现象行将结束。
出于同样精神，为了尽可能地避免兼职，废除了各部大臣兼任军机大臣的做法。
③（４）在各部以外单独成立了大理院、审计院和资政院。
大理院的权力是与纯粹作为行政机构的法部明确地分开的。
④从前，法庭和司法行政机构并不分开。
审计院独立于各部之外，因为它负责审计它们的帐目。
虽然已经决定暂不涉及立法机构的事项，但深切感到有征求民意的必要，因此，在将来召开国会之前，计划把资政院试作立法机关。
（资政院的情况将在下面叙述。
）政府企图包括在行政改革之中的两项主要变革未能实现。
一个就是改革省的官僚政治，另一个就是建立责任内阁。
总的来说，在清朝的地方官僚政治中，有许多含糊不清之处。
例如，外省督抚与中央政府之间的关系和总督与巡抚之间的关系，都不十分明确。
可能是清政府宁愿不去明确这些关系。
但无论如何，自从太平军运动以来，总督与巡抚的权力增加了。
在军事上或财政上，他们都不受中央政府的严密控制。
清朝改革的一个目的就是削弱他们的权力，办法是把他们置于中央政府各部处之下，而不是使他们成为与各部处平行而能向皇帝直接上奏的皇帝直属官员。
①这样就可以建立起一个一元化的政体，各省就被置于各部之下，而不是与各部同在皇帝之下：这是行政机构的一项十分重要的改革。
当然，各省高级官员是反对这种变动的。
成立责任内阁制的要求是当时的一个改革原则——即明确责任——的自然后果。
然而，这会导致撤销军机处、内阁和政务处。
反对采取责任内阁制的理由是：总的行政管理应由若干官员分担，否则，个人就会专权，从而可能侵犯帝权。
这种观点获胜了，有关中央行政机构的改革因此没有进行。
这样，削弱督抚权力和采取责任内阁制这两项改革②都未实现（在改革活动中，政府原来把这两者都放在最优先的地位）。
１９０７ 年，对省一级的行政制度进行了改革，但是督抚的权力并未削弱，也没有真正进行实质性的改③ 参看前页注①和注②。
④ 参看前页注②。
① 《大清德宗实录》，卷 574 第 6 — 7 页；《东方杂志》，第 4 年第 8 期（1907 年）内务第 401—424页。
② 《东方杂志》，第 5 年第 1 期（1908 年）第 10—13 页。
革，它仅仅以改变一下地方行政官署的名称而告终。
仅有的一件重要的改革也许就是在省的各级建立了审判厅，这是打算按照中央政府的大理院的模式设立的独立地方司法机关。
①另一个重要事件是在外国人称为满洲的东三省进行行政改革。
由于这是清朝祖先的发祥地，原来在那里建立过特殊的制度。
现在实行了改革，满洲的行政就与中国的其他部分一模一样了。
盛京将军被取消了；代之以 １９０７年设置的东三省总督，并任命了吉林、奉天和黑龙江三省的巡抚。
②虽然清政府不能削弱督抚等高官的地方权力，却成功地增加了中央政府中满洲官员的权力。
在只任命一位大臣领导政府的每个部之后，在十三个高级官员（即军机大臣和各部大臣）之中，有七个满人，五个汉人和一个蒙古旗人。
这个蒙古旗人当然是蒙古族，但是他是属于满人阵营的。
因此中央政府改革的结果是在最高级官员中，满人与汉人的比率为八比五。
而与以前满人和汉人人数相等的安排相比，清政府在取消种族区别待遇的公平原则下，巧妙地把对中央政府的控制进一步置于满人的手里。
另一个改革的基本原则是尽量减少兼职。
根据这种政策，袁世凯辞去他的一切兼职，所以他的权力大大地被削弱了。
上面已经谈到，政府提升两个集大部分地方权力于一身的汉人总督张之洞和袁世凯为军机大臣，这样就剥夺了他们在地方上的权力。
因此，尽管各省的行政没有进行改革，中央政府的满人官员的权力却大大地增强了；相比之下，汉人地方官员的权力却被削减了很多。
从 １９０８ 至 １９１１ 年的宣统时期，这种趋势甚至更加强烈。
首先，在 １９０９年 １ 月，袁世凯被迫以足疾为由到河南退隐。
九个月之后，张之洞死去。
这样，两位难对付的汉族高级官员就不能妨碍摄政的醇亲王行事了。
被这种情况所鼓励，他让他的两个兄弟掌握陆军和海军，最后在 １９１１ 年 ５ 月，他应汉人提出建立责任内阁的要求，终于组织了一个责任内阁。
它对皇帝负责。
与此同时，旧内阁、军机处和政务处都被撤销。
责任内阁由一个总理大臣和两个副大臣，以及民政部、度支部、学部、陆军部、海军部、法部、农工商部、邮传部、理藩院和外务部各部大臣组成，总数为十三个成员。
①在这十三员被任命的内阁大臣之中，八名是满人，汉人只有四人；八名满人中，有五人是皇室宗族。
醇亲王在为皇室宗人取得军权以后，这时又要全面控制行政了。
但这种事实也说明，在这时候，摄政王确实感到除他自己的宗人外，甚至连满洲官员都不能信任了。
任命这一内阁是清廷在行将崩溃时的最后一个孤注一掷的行动。
在这个皇族为中心的内阁组成后不到一年，武昌就发动① 参看第 453 页注①。
② 参看赵中孚：《清末东三省改制的背景》，载《中央研究院近代史研究所集刊》，第 5 期（1976 年 6 月）第 313—335 页；参看罗伯特?李《清代历史上的满洲边疆》，第七章。
① 《大清宣统实录》，卷 52 第 18—23 页。
了革命，其后又不到一年，清政府垮了台。
在此以前，朝廷曾经利用改革方案，使它一直下降的权力不断地集中。
准备立宪的日程与宪法大纲当清政府宣布它要采取宪政的政策决定时，极力主张更加激进的一批批评论家开始要求政府立即实现这项目标，不久他们迫使政府以这种或那种方式去答复他们的要求。
１９０８ 年 ８ 月，政府因此宣布它准备实行宪政的计划，声明在第九年（即 １９１６ 年）将颁布宪法，并将第一次选举国会，国会将于１９１７ 年召开。
①与此同时，政府发布了宪法大纲，②大纲以日本明治时期颁布的宪法为范本。
它开宗明义写道：（１）大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴。
（２）君上神圣尊严不可侵犯。
③在日本宪法里，天皇被赋予很大的权力，但是在宪法大纲里，清帝的权力甚至比日本天皇的权力还要大。
皇帝的特权几乎没有限制。
皇帝被赋予以下权力：１．召集开闭停展及解散议院之权；２．凡法律虽经议院议决而未奉诏命批准颁布者，不得见诸实行；３．宪法大纲无内阁组织章程，设官制禄，用人之权操之君上，议院不得干预；４．司法之权操之君上，审判官本由君上委任，代行司法；５．凡一切军事皆非议院所得干预。
君上调遣全国军队，制定常备兵额，得以全权执行；６．宣战讲和订立条约由君上亲裁，不付议院议决；７．宣告戒严之权，当紧急时，得以诏令限制臣民之自由。
一旦肯定宪政即将付诸实施，知识分子，尤其是立宪派，就立刻提出批评，这些人早就主张采取这一步骤，但不满意基本《大纲》和准备立宪的进程。
他们强烈要求马上开始实行宪政。
在这种压力下，清政府在 １９１０ 年把立宪的日程缩短了四年，并决定在 １９１２ 年颁布宪法，１９１３ 年召开国会。
④然而，这种让步不过是在旱地上洒几滴水，远不足以使要求立即召开国会的喧嚷平静下去，就在这个时候，即 １９１１ 年 １０ 月，革命爆发了。
清政府被革命吓得惊慌失措，它在奄奄一息之际，于 １９１１ 年 １１ 月匆忙地宣布了人们所期望的宪法重要信条十九条。
①为了平息革命运动，与１９０８ 年的宪法大纲相比较，皇帝的权力在这个文件中大大地缩小了，而国会的权力则增加了。
主要的变化如下：（１）宪法由资政院起草，由皇帝颁布。
修改宪法权力属于国会，皇帝不能干预；（２）总理由国会选出，由① 《大清德宗实录》，卷 583 第 4 — 5 页；卷 595 第 1 — 2 页，《大清光绪新法令》，卷 2 第 25—32 页。
② 《东华续录?光绪朝》，卷 219 第 1 — 7 页。
③ 见谢保兆（音）：《1644—1911 年的中国政府》，第 372 页。
④ 《大清宣统实录》，卷 43 第 2 — 5 页。
① 《大清宣统实录》，卷 63 第 10 页；卷 65 第 9、10—18 页。
最后一处载有十九条的原文。
皇帝任命。
皇族不能担任总理。
当总理受到国会弹劾时，他可以或者解散国会，或者提出内阁总辞职；（３）皇帝有直接指挥陆、海军的权力，但如无国会批准，他不能利用陆军或海军来解决国内争端；（４）非经国会批准，不得缔结条约。
如果在国会休会期间议和或宣战，这个行动须提交下届国会批准。
不用说，到颁布的时候，这些改动已无实际意义了。
谘议局、资政院和自治会清政府一旦决定在 １９１７ 年召开国会，它就不得不承认，它越早听取公众意见并把它反映于政府工作之中，情况就越好。
因此，它在 １９０９ 年召开了第一次谘议局会议，并于 １９１０ 年在北京召开了资政院会议。
谘议局即将成为省立法机构的前身，而资政院就是国会的前身。
按照 １９０８ 年公布的章程，②谘议局大致按以下规定组成。
一、投票资格。
（１）必须是年满 ２５ 岁以上的男性，在省内长期定居，至少具有下列资格之一：（一）在省内从事教育或其他公职时间满三年者；（二）中学堂毕业或在国内外高等学校毕业；（三）具有生员以上的功名；（四）担任过七品以上的文官或五品以上的武官；（五）在省内拥有价值五千元以上的经营资本或不动产。
（２）或者是年满 ２５ 岁以上非长期在本省居住的男子，但在本省居住两年以上并拥有价值一万元以上的经营资本或不动产者。
二、当选的条件。
年满 ３０ 岁以上的男性，在本省久居或在本省居住十年以上者。
三、成员的人数。
每省生员的固定名额的百分之五。
田赋较高的南京地区和江苏省，另外分别增加九个和二十三个名额。
四、允许讨论的问题。
（１）省政府可能改革或寻求改革的事务。
（２）本省的预算和收支决算。
（３）有关本省税收和公债发行事项。
（４）修订或废除只影响本省的有关章程。
（５）资政院成员的选举。
（６）由资政院或督抚提出的质询。
（７）市政会上的争议事项；自治会申请或建议的事务。
五、与督抚的关系。
（１）总督和巡抚如对谘议局的决议无异议，应负责予以公布并执行。
如无总督或巡抚的批准，此类决议不得实施。
（２）如总督或巡抚对谘议局的决议不满时，他可以命令复议。
（３）在进一步讨论之后，如果未能取得一致意见，应征求资政院的决定。
（４）督抚有权召开、中止或解散谘议局的会议。
从章程中的条款来判断，谘议局似乎是绅士表达意见的机构，但很难被认为是一个立法机关。
它勿宁说是各省督抚的一个谘询团体，因为督抚们有权拒绝谘议局决议。
然而，谘议局的出现完全可能约束各省督抚专断地使用② 《大清德宗实录》，卷 579 第 14—15 页；《大清光绪新法令》，卷 2 第 2—24 页。
他们的权力。
即使在以前，督抚也不敢忽视显贵绅士的意见，所以他必须审慎行事而不冒犯绅士，否则，他会给自己招致相当的麻烦。
从这个意义上说，谘议局可以被视为仅仅是把过去实际实行的一切加以合法化罢了。
事实上清政府把谘议局议员数规定为各省生员定额数的百分之五，①就说明政府已经有了这种想法。
但不管怎样，一旦有了这一法定形式，地方绅士对各省督抚的压力无疑就增加了。
１９０９ 年，各省举行第一次谘议局的选举。
结果证明很多当选者年纪在 ４０—４５ 岁之间，而绅士占大多数。
然而，那些学问高深和在百姓中德高望重的绅士都宁可不参加地方政治和谘议局。
那些当选的人中很多在政治上有野心，也往往不为人所尊重。
①这样，省一级立法机构的雏形逐渐形成，１９０９ 年在各省召开谘议局第一次会议。
在很多省内，最直接的结果就是督抚与谘议局发生了冲突。
由于督抚有否决权，他毕竟比谘议局权大。
但是这只能驱使谘议局议员参加要求立即召开国会的运动，而这个国会将不仅仅是一个谘询机关。
资政院是由清政府创立的，它是一个审议机关，或者是国会的雏形。
按照 １９０９ 年起草的章程，②它的主要特征如下：一、成员资格。
成员将包括一百名帝国的被提名人和一百名民选的代表。
在帝国的被提名人中，有四十八名宗人或满洲贵族，三十二名现任官员，十名学者和十名最高级的纳税人。
民选产生的代表从谘议局议员中选出，而且由他们投票选举，但要经本省督抚的批准。
二、允许讨论的问题。
（１）全国的预算与收支决算；（２）有关税制和公债的发行事项；（３）修订或废除法令；（４）关于谘议局和督抚有争议的事项；（５）由皇帝提交的其他事项。
三、与行政当局的关系。
（１）各部或其他高级行政机关的大臣如对资政院的决议不满意时，可以命令重新审议；（２）在重新审议之后，如果双方不能达成协议，得呈请皇帝作出裁决；（３）当资政院对内阁或政务处的决议有疑问时，可以要求阐明；（４）当某一行政机关的大臣侵犯资政院的权力或破坏法律时，资政院可奏请圣断。
资政院显然无权监督政府。
政府也不是非执行资政院的决议不可的。
因此，严格地说，资政院只是一个协商机关。
资政院成员的选举始于 １９０９ 年，第一次会议于 １９１０ 年 １０ 月在北京召开。
从此以后，资政院常常与各部大臣以及各省督抚发生冲突。
结果，有些决议得不到有关行政机关的大臣的批准，而且因皇帝的决定而被废弃。
由于这种原因，资政院的议员也开始大声疾呼，要求立即召开国会。
清政府认识到宪政应该以地方自治为基础，于是决定加以促进。
１９０８ 年① 关于进行选举方法的叙述，参看张朋园：《立宪派》，第 12—40 页。
② 《大清宣统实录》，卷 17 第 14—19 页；又参看《大清光绪新法令》，卷 2 第 1 — 2 页。
起草了城镇乡地方自治章程，①１９１０ 年起草了府厅州县地方自治章程。
②地方自治会的选举立即开始。
选举和当选资格的限制如下：投票者必须是男性，年龄在 ２５ 岁以上，中国籍，在其所住地连续居住三年以上，付两元以上的固定税金或公共捐献。
董事会的董事由有关的自治会选出。
在这种情况下，自治会成员投的票数应该与他们拥有的财产总数相符合。
这样，有财产的人在自治会中格外地被赋予了特权。
在自治会会员之中，相当数量的人是有低级功名的绅士。
大部分被选为自治会会长和镇乡董事的人是绅士。
的确，清末的地方自治实际是绅士之治。
然而，政府官僚政治对这种自治制度施加了强大的压力。
知府、州官和知县有权解散地方自治会。
董事会的决议没有这些地方政府官员的批准不能实施。
知县能够免除镇乡的董事的职务，而且可以不同意有关自治会选出的自治会办事人员。
结果，这种自治会很象谘议局和资政院的情况，实质上就是政府的一个辅助机构或谘询团体。
中国自古以来就有一种互相担保的集体的制度，如保甲或里甲，它们的作用是辅助政府维持公共秩序和征税。
一般说来，绅士并不与这种制度有牵连。
然而，只要这类集体仍在起作用，他们就可以发挥相当的影响；总之，不论在什么情况下，绅士对每个地方的家族和社团都拥有相当的影响。
事实上，地方当局只有与绅士控制的这些社团合作，才有可能进行治理。
目前清政府正在组织地方自治会作为宪政的基础，它当然不敢忽视绅士的力量。
由于地方绅士拥有的权威不是法律授予的，因此至少在理论上，政府官员在过去有时忽视过绅士。
但是现在，绅士的权力由法律规定并加以保证。
这就是清末所规划的地方自治制度的实际内容。
从另外的角度看，可以说清政府有这种企图：正式认可绅士在地方上的控制，把绅士置于地方官员的控制之下（即把他们的职能正式纳入基层的政府部门），以此来巩固它的统治。
简言之，清末的地方自治是保守的清政府与同样保守的地方绅士为互利面互相合作以期在一个正在变化的世界中保持他们的政治权力的企图。
①① 《大清光绪新法令》，卷 2 第 44—62 页。
② 《大清宣统新法令》，卷 14 第 1—15 页。
① 见芬彻：《政治地方主义与民族革命》，载芮玛丽编：《革命中的中国》，第 185—226 页；菲利普?库恩：《民国时期的地方自治》，载小韦克曼等编：《中华帝国晚期的冲突与控制》，第 268—280 页。
财政的清理与集中清朝财政是极端混乱的，以致中央各部以及各省政府几乎不受中央的控制。
如果政府要提倡教育、发展武装和准备实行宪政，集中财政管理是必不可少的第一步。
在义和团事件之后，财政改革的第一个企图是统一货币。
在此期间，在中国流通的货币有传统的纹银（细丝银）、铜钱和各种外国铸造的银元。
此外，１８８９ 年，张之洞在广东开办了一个铸币厂，用机器生产铜钱和银币，此举证明是有利可图的，因此很多省份开办了铸币厂，源源不断地铸出钱币。
但是这些硬币并没有标准化。
事实上，自从 １８５０ 年以来，流通着各种各样的货币，它们之间并没有定出固定的兑换率。
各省官办的、私营的银行和钱庄以及外国银行都在发行纸币，这样就使财政更加混乱了。
这种货币的混乱状态当然阻碍了商业的发展。
西方商人愈来愈坚持要求统一货币。
事实上１９０２ 年中英续议通商行船条约以及 １９０３ 年中美通商行船续订条约和中日通商行船续约都要求清政府统一货币。
此外，由于 １９０１ 年下半年之后世界银价激剧下降，进口贸易对于采用银本位制的中国来说变得非常不利。
而且在甲午战争之后，中国还遭到必须以黄金偿付外国债款和赔款的损失。
①因此不仅在西方人之中，而且在中国人之中也有人提出建议，要求采取金本位制和试图使货币标准化。
清政府也认为这是当务之急，于是就专门设立了财政处。
②这时币制改革与外国的利益是如此密切相关，以至没有它们的合作就难以进行。
因此，清政府与还在实行银本位制的墨西哥政府一起要求美国在友好的条件下合作，以便在采用金本位制国家和银本位制国家的货币之间建立稳定的关系。
结果，在 １９０３ 年成立了国际汇兑处，次年美国专家精琦到中国来调查货币情况。
精琦向中国政府提出以下一个方案：（１）中国应该立即采取金本位制，但金货币不应在国内流通，只作货币的储备和支付外国之用；（２）在国内，银币应用作标准货币；（３）金与银之间的兑换率应是 １ 比 ３２；（４）为了监督新币制的采用，应雇佣外国人。
①德国和法国同意这个建议，但英国和俄国反对它。
在中国内部有赞成和反对的意见，但由于张之洞的强烈反对，这个建议被搁置起来了。
张之洞反对的理由如下：（１）不应该允许外国人干预中国的财政或货币问题；（２）由于中国通常是使用铜钱，所以采用银本位制就够了，采用金本位制则太过① 关于背景，参看弗兰克?金：《1845—1895 年中国的货币与货币政策》；魏建猷：《中国近代货币史，1814—1919》。
② 财政处建于 1903 年，但于 1906 年与度支部合并。
① 精琦推荐方案的译文载于《币制汇编》，第 3 册第 1—62 页；文件原文发表于《关于金本位制传入中国的报告》（美国参议院文件第 128 号，第 58 届国会第三次会议，1904 年）。
分了；（３）金和银之间的实际兑换率是 １ 比 ４０；把它折成 １ 比 ３２ 将是欺骗百姓，在铸造中将会获得高达百分之二十的利润，而且将使一种不足值的货币流通；（４）世界银价下跌，虽不利于中国偿付赔款和外债，但有利于促进出口而限制进口。
当清帝国的主要目标是富国强兵时，银价下跌对它并不是一个问题。
精琦的意见遭到驳回，政府的意见是决定暂时维持银本位制，虽然金本位制也可能在将来实行。
但是关于标准硬币的问题仍有争执：究竟应该采用一两的银币还是采用约等于半美国银元的一元银币（相当于 ０．７２ 两库平银）。
张之洞主张铸造一两的银币，其理由是纳税以两为基础，而银元又不能与外国银元竞争。
袁世凯表示同意。
因此在 １９０５ 年，政府决定暂时以银两作为标准硬币，并在天津开设造币总厂和四个分厂，以便专门铸造一两重银币，同时禁止其他造币厂铸造银币。
但实际上关于采用银两或银元的争论仍未停止。
主张使用银两的人主要是张之洞和袁世凯等各省督抚；使用银元的支持者是户部（后来改为度支部）的一些官员以及中外商人。
由于张之洞和袁世凯直到 １９０８ 年仍有强烈的影响，１９０８ 年政府再次决定以银本位制统一货币制度。
但是在 １９０９ 年由于袁世凯丢官和张之洞死亡，支持银元的人们的力量顿时变得强大了。
最后在 １９１０ 年决定取消银两制，而以银元为标准硬币，只限造币总厂和它设在汉口、广州、云南及成都的分厂铸造。
可惜的是，这并不意味着以前发行的银通货停止使用，而仅仅是在旧体系上增加了新的银元；这样只会加剧货币的混乱，并使这种状况一直持续到清王朝结束。
另外，还有省的铸币厂在铸造铜钱。
铸造铜钱是为了增加经费，所以它们的质量日趋低劣，从而引起了通货膨胀。
由于铜钱与百姓的日常生活密切相关，这就使他们遭受极大的苦难。
有鉴于此，当 １９０５ 年在天津开设造币总厂时，政府开始只铸造铜钱，因为当时的急务被认为是要控制住铜钱，或者甚至是在铜本位基础上统一货币。
但是政府没有足够的资金吸收各省铸造的铜币。
它就命令各省不要再铸造铜币，并关闭那些还没有开始经营的铸币厂。
由于督抚们不愿遵奉这条命令，滥铸之风仍然存在。
①另一个引起混乱的原因就是纸币。
接近清朝末期，督抚们和某些商人开设官、私银行，而且它们和钱庄都不受限制地发行纸币，这也引起了通货膨胀和使百姓遭殃。
１９０５ 年，清政府开设了户部银行，资金四百万两，为的是要发行有高度信誉的钞票，以期抑制无限制地滥发纸币的情况。
然而，即使这个银行发行的钞票，也没有足够的储备金和固定的发行额。
因此户部银行发行的钞票也不过是增加混乱而已。
随后，在 １９０８ 年政府把该行改组成为有一千万元资本的大清银行。
１９１０ 年，政府为了集中管理纸币，决定今后只有大清银行才能发行钞① 魏建猷：《中国近代货币史》，第 179—181 页；杨端六：《清代货币金融史稿》，第 283—361 页。
票；与此同时，政府还规定发行总额并建立储备基金。
不准有其他发行钞票的机构，那些已经发行了的，要在流通中逐步收回。
当然，这些计划并未完成。
流通中的纸币总数估计有六亿五千万两。
如果大清银行要发行同样数量的钞票，它就需要三亿二千五百万两储备基金，但它只有一千万两资本。
①还打算统一度量衡制。
在中国，度量衡随各省而异；甚至在一省之内也因地而异；甚至在同一地方随着目的不同它们也有差异。
如同货币一样，这种情况妨碍了商业的发展。
在 １９０８ 年 ８ 月，清政府颁布了章程，规定了长度标准（营造尺）、容量标准（漕斛）和重量标准（库平两）。
②清政府决定度量衡采用十进位制。
按照颁发的计划进度，官方所用的量器和磅秤都要在两年内加以调整，以符合新制度；私人用的要在十年以内调整完毕，但政府未能看到这些计划被付诸实施就寿终正寝了。
在此期间，清政府企图集中它的财政管理。
关于各省的财政，只有正规的收入和支出得上报户部。
额外的收支尽管在太平天国时期之后都大大增加了，但并不上报。
这种不上报的情况更加削弱了清末中央对地方行政的影响。
因此，在 １９０６ 年政府把户部和财政处合并以统一中央的财政之后，政府打算冒险把全国的财政加以集中管理。
但是这当然会遭到督抚们的强烈反对。
然而，在 １９０９ 年拟定了下述指导性的政策方针：③（１）只有度支部有权借外债。
如中央政府的任何部或省政府要缔约借外债，需经度支部的许可，并必须以它的名义借款；（２）到当时为止，中央政府各官署筹措的资金原由这些官署支配。
自此以后，这类资金都要上报度支部；（３）由于各个部的官办银行正无限制地发行钞票，又由于国家要对这些钞票负责，度支部被授权可对这些官办银行不定期地进行抽查；（４）当时各省花费本省自筹的款项，不向中央政府汇报。
今后，所有这些资金都应上报度支部，度支部被授权调查这类事务。
为了执行这一政策，决定度支部在 １９０９ 年 ３ 月起开始检查各部和省政府 １９０８ 年的收支，并从 １９１１ 年起建立预算制度。
因此，每省的财政实际情况都被广泛地考察过，其结果也被公布了。
①在 １９１０ 年，度支部根据各省各部呈交的预算表编出一份拟议的 １９１１ 年全国预算表，并把它呈交给资政院。
资政院作了某些修改即予通过。
根据直到此时的中国人的定额使用法，岁入总数应该总是不变的，而在开支方面应该是量入为出，所以没有作预算的必要。
因此，中国采用预算制之举是前所未有之事——不过这项措施证明基本① 杨端六：《清代货币金融史稿》，第 374—385 页；魏建猷：《中国近代货币史》，第 192—207 页。
② 《大清德宗实录》，卷 579 第 2 — 3 页；《光绪政要》，卷 43 第 43—44 页；卡梅伦： 《1898—1912 年中国的改革运动》，第 179 页。
③ 《大清光绪新法令》，卷 10 第 95—98 页。
① 《财政说明书》有 23 个报告，每一报告长达数百页，大约刊印于 1911 年。
上是没有意义的。
第一个预算表行不通，因为由各部和各省政府呈交的最初计划都不可靠，它们都是根据少收多支的方针制订的。
结果，度支部造的全国预算表的收入为二亿九千六百万两，支出为三亿七千六百万两，证明是一个赤字预算。
这个预算不可避免地成了资政院的一个争论问题，于是就通过了一项修正案，把预算的收入改为三亿零一百万两，支出改为二亿九千八百万两，以便使它收支趋于平衡。
②当然，这种修改并无坚实的基础。
辛亥革命终止了这种闭门造车的官样文章。
由于岁入还没有被集中起来，北京没有统一的国库，也不了解实际的收入和支出，因此编制预算在技术上仍然是不可能的。
② 参看王业键：《1750—1911 年中华帝国的土地和租税》，第 75—76 页。
其他改革方案编纂新法典中国自古以来就已经有与近代行政法和刑法相似的法律，但是没有或很少有与近代民法和商法相似的法律。
另外，司法和行政的权力并不象近代西方那样分立。
但是在义和团事件后，当清政府积极打算采用西法来富国强兵时，它终于看到了需要按照西方模式修订法律。
自从政府开始主动提倡工商业以来，对民法和商法的需要就变得明显起来了；与此同时，中国人终于逐渐认识到不平等条约的种种不利，并希望取消治外法权。
但是要达到这个目的，按照西方模式修改法律和修改司法管理是必不可少的。
事实上，英国、美国和日本在它们 １９０２ 和 １９０３ 年签订条约时已经要求修改。
结果，清政府在 １９０２ 年决定着手修订法律和司法管理的准备工作。
为此目的，设立了一个官署，由有丰富经验的官员沈家本任主管，开始检查《大清律例》。
结果，在 １９０５ 年，如剐刑、枭首示众、死后斩首以及纹面等酷刑都被废除。
杖刑等体罚则代之以罚款，连坐和严刑拷问也被废除。
①从 １９０６ 年起，政府聘请日本法律专家帮助编纂新的刑法以及民法和商法；新刑法的草稿则在 １９０８ 年完成。
后者以日本刑法为范本，而日本刑法又是以德国法典为基础的；新刑法规定，惩罚限于死刑、监禁或罚款。
这样，以前所有的肉刑都被废除了，同时又引进了缓刑和假释的新的做法。
在犯罪名目中，又增加了涉及外交事务、选举、运输和交通以及公共卫生等方面的犯罪行为。
结果，它实际上与其说是《大清律例》的修订本，不如说是一本崭新的刑法典。
当然有许多人起来反对这一法典草案。
当它被呈交给中央和省政府的高级官员评议时，下列各点受到最严厉的批评：（１）根据草稿，十六岁以下的犯罪者不予起诉——这种年岁限度应予降低；（２）对那些犯有损害皇室、反叛、搞阴谋或犯忤逆罪者处以绞刑，惩罚太轻；（３）对犯有掘墓，或破坏、遗弃、偷盗尸体罪行者处以监禁劳役，惩罚太轻；（４）把合法自卫的概念应用于违犯祖宗的罪行是不能接受的；（５）与无夫之妇通奸而不予起诉的做法是不能接受的。
①总之，起草的新刑法遭到了儒家观点的批判。
结果，作了很多修改以迎合上述大部分反对意见。
经过这些修改后，起草的法典随同补充章程被呈交给资政院讨论。
在资政院里，出现了种种不同意见，但无法作出任何结论。
讨论结束时，只通过了一般条款，至于特殊条款和补充章程则被挂了起来。
然而，在 １９１１ 年 １① 参看迈杰尔：《中国近代刑法介绍》，第 1 — 2 章；陶龙生：《沈家本与中国法律的现代化》，载《社会科学论丛》，第 25 期（1976 年 9 月）第 275—290 页。
（参考书目所列陶龙生一文刊载时间为 1966 年 9月——译者。
）① 迈杰尔：《中国近代刑法介绍》，第 3 — 5 章；《大清光绪新法令》，卷 19 第 25—64 页。
月，清王朝借口如要实行宪政，就不可推迟颁布刑法，因而公布了一般条款以及资政院尚未通过的特殊条款和补充章程。
政府打算把它们送交下一次资政院的会议上批准。
在此期间，由于新刑法典的编纂非常缓慢，因此修订的《大清律例》已在 １９１０ 年作为临时措施颁布，其名称为《核定现行刑律》。
②这部刑律除上述在 １９０５ 年修订的部分外，基本上与原来的律例一样，只是名词有一些变化，并且对章程的某些方面作了简化。
它在 １９２８ 年之前继续有效。
政府在着手编纂新刑律的同时，开始编订商法和民法。
特别迫切需要一部商业法，因为它是发展商业的先决条件。
早在 １９０４ 年 １ 月，已经起草了《商人通例》、《公司律》以及其他章程。
由于这些律例是仓促制订的，不能令人满意，因此当局就与一名日本顾问在 １９０８ 年开始编纂新商业法，但它只完成了一部分。
除此之外，农工商部起草了一部商业法典，在 １９１０ 年呈交资政院，但是在它被批准之前清王朝就被推翻了。
大规模编纂民法的工作是在 １９０７ 年与一位日本顾问一起进行的，草案于 １９１１ 年完成。
它以日本的民法为基础，而后者则仿效德国的民法。
然而，所提出的草案是不得人心的，因为它忽略了传统的中国习惯；总之，在清王朝垮台之前它是没有机会付诸实施了。
①革除陋习在进行行政、司法、法律和军事制度的改革的同时，清政府还在百姓中间开展了一场革除陋习的运动。
１９０２ 年，政府公开反对缠足，这是早就遭到传教士和中国改良派攻击的陋习。
②１９０６ 年，皇帝下诏禁止鸦片。
诏令的内容如下：（１）逐渐减少种植罂粟，在十年之内彻底消灭；（２）禁止吸鸦片、开烟铺或进口鸦片；（３）有鸦片烟瘾的官员必须于六个月内戒除。
③至于鸦片进口，清政府与英国当局进行了协商，１９０７ 年英国人同意把过去五年平均每年自印度输入中国的数量减少百分之十，如果清政府在其后三年禁烟有进展，就继续减少进口。
在 １９１０② 《大清现行刑律》，26 卷；杨鸿烈：《中国法律发达史》，第 887—898 页。
① 岛田正郎：《关于清末民法与商法草案的编纂》，载《法律论丛》，卷 34 第 6 期（1962 年）第 119—149页；米特拉诺：《1906—1907 年中国的破产法》，载《华裔学志》，卷 30（1972—1973 年）第 259—337页。
② 《大清德宗实录》，卷 492 第 9 页；李又宁和张玉法合编：《近代中国女权运动史料》，第 1 册第 525—532页。
③ 《东华续录》，卷 203 第 6 — 7 页；《大清德宗实录》，卷 579 第 2 — 3 页；余恩德：《中国禁烟法令变迁史》，第 5 章；至于背景，参看斯宾士：《清代吸食鸦片概况》，载小韦克曼和格兰特编：《中华帝国晚期的冲突与控制》，第 143—173 页。
年，重新开始谈判，英国人不肯答应在七年内停止向中国输出鸦片。
但是由于英国舆论的压力以及资政院和中国学生强烈要求立即停止鸦片贸易的行动，英国人终于在 １９１１ 年答应到 １９１７ 年停止从印度向中国输出鸦片。
①消除满汉畛域作为中国的异族统治者的满人不象蒙古人那样，他们特别注意如何对待汉人，尽量对汉人不搞歧视。
然而，满人人口只有汉人的四十分之一，而且文化水平也稍低，如果他们要维持统治地位，一定程度的歧视是难免的。
例如：满族男子不能与汉族妇女通婚；法定的礼仪和刑罚在满、汉之间也有所不同；某些官职只许满人担任。
此时，清廷修订了这些规章，力求满汉之间关系和谐。
１９０２ 年，满族男子与汉族妇女通婚的禁令解除了；１９０４ 年（满族）将军和都统的职位以及海关上的某些职位也可以让汉人担任了。
１９０６ 年的行政改革使中央各部开始实行新的一长制，即不分种族，满人和汉人均可担任各部唯一的大臣。
在以前，所有满人的生计都有着落；他们不经营农业和商业，以使他们能够集中力量服兵役；１９０７ 年，政府废除了这种特殊待遇，也给他们土地，并命令他们与汉人一样种地，自食其力。
在这一年，法定的礼仪和刑罚改为对满、汉族同等待遇。
满族官员在朝见皇帝或写奏折时也奉命不再称奴才，而象汉人那样称臣。
①然而，当满族中心主义正在军事和行政制度方面得到加强时，这种装点门面的努力是没有什么意义的。
在短促的宣统期间，政治和军事力量都集中在满族宗室手中，但这种作法却直接帮了革命党人的忙。
① 《禁烟条件》，1911 年 5 月 8 日，载麦克默里编：《1894—1919 与中国缔结的和与中国有关的条约和协定》，第 1 册第 861—866 页。
① 《大清德宗实录》，卷 492 第 9 页；卷 576 第 1 页；卷 579 第 2 页。
《大清宣统实录》，卷 30 第 26 页。
罗伯特?李：《清代历史上的满洲边疆》，第 144—145 页。
清末改革的特点当我们回顾清政府 １９０１ 年以后在政治和制度上所作的改革时，可以明显地看到以下各点。
首先，在改革方案中有很多自取失败的矛盾。
例如：当创设资政院和谘议局的时候，本来是为了广开言路以作为准备立宪的一部分工作，可是政府却愈来愈严格地控制人们表达自己的思想。
当清朝接受了立宪政体的思想，中国的知识界就立刻开始要求马上召开国会。
梁启超在东京组织政闻社以促进宪政运动。
清政府对这种颇有影响的运动疑虑重重。
它警告：学生应集中精力学习，不要稍涉政事，甚至不得公开发表演说。
它还警告绅商不得干预政府事务，指出在君主立宪的各国，主权是属于君上的；虽然庶政公诸舆论，而施行庶政，裁决舆论，仍自朝廷主之。
②１９０８ 年，梁启超的政闻社被政府下令封闭。
由此可见，即使在改革帝国专制主义的时候，清政府仍力图限制思想。
其次，所有参与制订改革方案的人都各谋私利。
１９０１ 年以后各项改革主要是由满族军机大臣荣禄和几名汉族总督张之洞、刘坤一以及袁世凯等所提倡。
１９０３ 年荣禄死后，庆亲王奕?接替了他的职位。
此后，在中央政府中提倡改革的主将就是奕?，协助他的有其同盟者——在天津的袁世凯，他在北京有兼职——以及地方上迎合汉族士绅改革要求情绪的张之洞等人。
１９０２年，当张之洞的同僚刘坤一死后，张之洞的影响也下降了；几乎可以这样说，在 １９０９ 年以后，一些改革是由庆亲王和袁世凯联合进行的。
然而，大约在１９０６ 年行政改革时，出现了一个有势力的反对庆亲王和袁世凯的满人集团。
这个集团由陆军部大臣铁良和学部大臣荣庆领头，后台是光绪皇帝的兄弟醇亲王载沣。
荣庆原是蒙古人，但他把自己看作满人。
在 １９０６ 年以后的两年时间中，两个集团争夺改革方案，但形势逐渐不利于庆亲王和袁世凯。
最后，在 １９０８ 年当皇帝与太后相继去世后，醇亲王成了摄政王，袁世凯被迫退隐河南。
１９０９ 年，醇亲王控制着局势。
铁良对他不满而离开了政府。
代替他的是醇亲王的两个兄弟载勋和载涛，其他宗室人士都簇拥在醇亲王的周围。
①满洲朝廷实行改革方案的目的究竟何在？清朝统治者是否真的相信需要改革？义和团事件之后，不仅康有为和梁启超等立宪派人物要求改革，就是各省督抚和外国人也都有此要求。
为了防止反满势力的壮大，并要保持督抚们和外国人的支持，不管清朝统治者喜欢与否，除了改革别无选择余地，实际上，政府原先本无自己的改革方案。
它只需要保持改革的门面，而对实际内容则毫不关心。
因此清政府开始搞改革时姿态很消极，但随着时间的流逝，特别是在日俄战争之后，它对改革的活动就越来越认真了。
可是在这时候，改革并不如② 《大清德宗实录》，卷 583 第 4 页；《大清光绪新法令》，卷 2 第 25—32 页。
① 参看萧一山：《清代通史》，第 4 册第 2501—2516 页。
康有为和梁启超所主张的那样是为了富国强兵以防御列强的侵略。
改革的目的勿宁说是为了保卫清政府不受汉人与外国人两者的攻击。
换言之，改革是为了保住清王朝。
因此，皇帝必须有统率陆海军的大权，必须万世勿替地统治帝国，必须是神圣不可侵犯的。
汉族督抚们也需要维护清王朝的统治。
这就是他们与慈禧太后、醇亲王以及满洲的高级官员合作的原因。
然而，他们想保存这个王朝的愿望并非只是出于他们对皇帝的忠诚或对清朝的热爱。
那是因为他们感到如果没有清王朝，他们的权势也会化为乌有。
正是由于这个原因，当朝廷力图削弱汉族督抚的权力而把它集中于满人手中时，他们自然要大力反对。
使形势更加糟糕的是，在 １９０８ 年以前，汉人督抚都是西太后的臣仆，然后醇亲王接替了她，也行使控制帝国官员的特权，但他的威望远不如西太后，而且他的权力也越来越靠不住。
正是由于这个原因，汉人督抚们对满洲政府的不满就空前地表现了出来。
愚不可及的满洲统治者正在毁坏中国的儒家君主政体。
在清朝末年，绅士给了督抚们以社会的和经济的支持。
原来绅士是反对改革活动的，但是一旦决定了要进行他们最反对的取消科举和宣布立宪政体这两件大事，他们却一反故态，转而积极支持改革。
毫无疑问，他们这样做是为了维护自己的利益，而不是有爱于清政府或整个中国。
对他们来说，新式学堂和旧式科举考试一样。
通过开办学堂，他们能够把他们的绅士特权传给子孙。
此外，未来立宪政体的基础应该是地方自治制。
而这种地方自治正是他们所希望的。
因此，他们乐意与各省督抚合作进行这一改革，而当后来政府企图集中权力时，他们也与督抚们一起起而反对。
可是每当督抚采取任何似乎不利于他们的行动时，绅士们就要反对督抚。
因此，各省督抚和谘议局常常发生冲突。
①改革方案要求有大量资金。
政府开始它的各项改革时并没有足够的经费。
它必然要从各省榨取必要的资金。
在各省，以强制捐献形式出现的额外税收却用种种名目强加到公众头上。
普通老百姓都感到这是最不堪忍受的负担。
对他们来说，采取立宪政体也好，专制政体或是其他什么形式也好，这都无关紧要；他们说到底只需要轻徭薄赋、鸡犬不惊的生活。
反映人民这种绝望处境的民众起义，在清末的很多地方几乎连年不断。
与此同时，政府一方面强迫督抚们对财政改革作出贡献，另一方面又逐步削弱他们的权力。
不言而喻，督抚们对所分派的任务或者加以拒绝，或者有意留滞。
结果，政府只好借外债来实行它的改革方案。
１９１１ 年，政府与四国（英、美、德、法）银行财团签订一笔一千万英镑贷款的借约，作为开发满洲和币制改革之用，另外还举借六百万英镑贷款作为建筑粤汉铁路之用。
前者用来实现 １９１０ 年已计划好的币制改革，后者是① 关于对它的进一步的讨论，参看市古宙三：《试论绅士的作用》，载芮玛丽编：《革命中的中国》，第297—313 页。
为了把私人建设或发展的铁路收归国有。
这笔粤汉铁路贷款结果成了点燃辛亥革命燎原烈火的火炬。
在 １８９８ 年，美华合兴公司已获得建筑粤汉铁路的权利。
然而在义和团运动之后，收复利权运动的风暴在全国兴起，特别是席卷了广东、湖北和湖南各省。
１９０５ 年，湖广总督张之洞作为这几省的代表与合兴公司谈判，成功地收回了路权。
结果，湖北部分的铁路归该省管理，而湖南和广东部分则交给私人经营。
①此后铁路的建筑非常缓慢，最后北京以私营公司不能有效地经营铁路这一并非站不住脚的理由，决定把川汉和粤汉两铁路统统收归国有。
为此目的，政府力图从四国银行团借得必要的资金。
因此，在四川、湖北、湖南和广东四省的绅商人士中引起了强烈的反对。
这几个省的督抚被责成去镇压反对这次政府行动的骚乱，但甚至连他们也对绅商颇表同情。
这种骚乱一直没有平静下来，最后竟发展成为触发革命的引火线。
绅士和督抚们是否真的反对这种外债，这也是值得怀疑的。
如果他们自己能够得到这些贷款，他们也许就不会反对了。
概括地说，如果不是在清朝统治的最后十年，那么也是在最后五、六年中，它的改革方案可以被看作是满洲统治者及汉族督抚和绅士企图保存、甚至扩大他们势力的尝试。
但这些人的行事往往各有打算。
结果，这些改革反而促成了王朝的灭亡。
（刘坤一译）① 关于这个问题的最近著作是李恩涵的《1904—1911 年中国争取自办铁路的行动》。